• 目前全国旅游协会发展基本状况及“5年内”与行政脱钩的思考建议
  • 文章日期:2011-08-11
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    目前全国旅游协会发展基本状况及

    “5年内”与行政脱钩的思考建议 

    1986年,经国务院批准,中国旅游协会成立。在其影响带动和各地党政部门的关心重视下,全国各省市自治区旅游协会于上世纪80—90年代相继成立,到本世纪初基本建全。和中国旅游协会相似,各省市旅游协会大致经历了创建、政会一体、发展培育和改革创新几个阶段。其间在国家旅游局和各省市自治区旅游局(均为各级旅游协会行政主管部门)的关心、重视下,中国和各省市自治区旅游协会在思想、理论上进行了艰苦的探索,工作上不断创新,组织逐步发展壮大。党的十七大提出要充分发挥包括行业协会在内的各类民间组织的作用,2007年国务院《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,明确提出了推进我国行业协会工作的引导思想和总体要求,2009年国务院下发的《关于加快发展旅游业的意见》,又进一步提出了旅游协会改革的时间表,规定5年内各级各类旅游行业协会与旅游行政部门实行人员、财务关系脱钩,以上会议和文件精神加快了我国旅游协会改革发展的进程。2008年中国旅游协会换届及今年初召开的中国旅游协会会长会议以来,国家旅游局审时度势,加大对局机关和中国旅游协会的改革力度,将机关部分行政职能和权力下放到协会,对协会组织领导体制、工作机制和扩大协会工作领域等方面进行了重大改革,促进协会功能进一步完善,协会作用越来越显现。中国旅游协会形象和社会地位也得到较快提升。在此改革春风的强劲推动下,全国各省市自治区旅游行业思潮涌动,跃跃欲试,改革舆论此起彼伏,一场涉及全国旅游协会改革的新浪潮正席卷而来。作为上级旅游主管部门和旅游协会如何从正面引导和引导好这场改革,做到有的放矢、百战不殆;各省市旅游主管部门和协会如何做到知己知彼、相互学习,首先客观详实地了解目前全国旅游协会发展的现状、问题形成的原因及其对策是非常必要的。本人根据近年来对31个省市情况的收集和逐一咨询、调研,深感其中的喜乐和艰难。现将有关情况试作如下概括、分析,以期供各级领导和同行决策参考:

    一、成就与差距

    全国各省市旅游协会在各地党政领导的重视和旅游行政部门的关心引导下,经历了20多年改革开放的成长历程与工作实践,从无到有,从小到大,不断发展,截至今年5月统计,在以下诸多方面发生了重大变化,取得了明显成效:

    (一)专职工作人员配备情况:

    1、11人以上的——3个省市;

    2、5至10人的——8个省市;

    3、3至4人的——8个省市;

    4、1至2人的——10个省市(其中1人5个省市自治区);

    5、未配人的——2个省自治区

    (备注:上述31个省市自治区均成立了旅游协会机构)

    (二)年会费收缴情况:

    1、100万元以上的——4个省市(其中,有的包括收取的

    行业管理费用);

    2、10万元以上的——12个省市;

    3、几万元的——5个省市自治区;

    4、基本未收的——10个省市自治区。

    (三)政会一体改革情况:

    1、旅游局领导和公务员全部退出协会的——4个省市自治区;

    2、旅游局长兼协会会长,专职工作人员中有公务员的——

    17个省市自治区;

    3、旅游局长兼会长,专职工作人员无公务员的——6个省;

    4、旅游局长不兼会长,但协会仍保留公务员的——4个省

    市。

    (四)旅游行政主管部门有关职能转移协会情况:

    1、星级饭店和A级景区评定同时转移的——2个省市;

    2、星级饭店评定转移的——1个省;

    3、星级饭店和A级景区评定由协会与省旅游局业务处共

    同负责的——1个省;

    4、星级饭店评定由协会负责5星级以下的——1个省;

    5、星级饭店评定由协会参与投票的——1个省;

    6、其它未获得转移的——25个省市自治区。

    (五)协会作用发挥和工作成效情况:

    这里所说的作用和成效,主要指省市自治区协会在调研、服务、自律、维权、协调和承接行政转移的部分职能等方面所发挥的作用及收获。

    1、能积极发挥作用,成效显著的约占25%;

    2、能正常发挥作用,成效较好的约占30%;

    3、能勉强发挥作用,成效其微的约占22%;

    4、难以发挥作用,成效未显示的约占23%等。

    综上全国各省市自治区(以下统称省市)旅游协会基本情况的分析,令人欣喜的是:全国各省市均成立了旅游协会机构,大多数配备和健全了专业工作人员队伍,为开展协会工作奠定了基础;其次,有过半数旅游协会能积极和正常发挥作用,并取得显著和较好工作成效,向本行业和社会展现了协会的正面形象和作用;第三,近半数省市采取了相应的措施,对政会一体体制进行了不同程度的改革,为全行业改革作出了表率、提供了经验;第四,少数省市旅游行政部门积极进行探索,开始向协会转移部分行政职能,使协会工作范围和内容得到进一步扩大提升;第五,有过半省市重视会费收缴和经费创收工作,为协会开展工作提供了资金保证,解决或基本解决协会资金短缺的困难等。全国涌现了如上海、北京、浙江、福建、广东、海南、四川、云南、河北、山东等一大批先进旅游协会。他们在机构队伍建设、壮大经济实力、扩大服务范围、维护会员合法权益、跨越行政分割、整合市场资源、规范旅游市场秩序、提高旅游服务质量、推动协会改革、完善协会功能等方面取得了骄人的成绩,发挥了领头羊作用。如今全国省市旅游协会的形象和地位正日益得到改善和提升。在充分肯定成绩的同时,大家必须清醒地认识到,还有占相当比重的省市旅游协会工作发展相对滞后,具体表现在:一是机构内部建设滞后,人员严重缺额或无人开展工作;二是无一定资金实力,无法解决人员工资和开展活动;三是人浮于事,缺乏活力和创新,协会作用和能力得不到应有发挥和提升;四是改革缓慢,以政代会或政会一体现象仍较突出等。上述问题严重阻碍和制约了协会的发展,其工作与迎接全国旅游协会新一轮改革的要求,与承接政府职能的加速转变和落实国务院“5年内”政会脱钩的决定还有较大的差距。

    二、问题与反思

    形成上述差距的问题是多方面的。有历史的、政治的、经济的、认识的和旅游行政主管部门的等客观原因,也有协会自身的主观因素。如上海、浙江、福建、广东等社会经济发达省市,历史上就比较重视行业协会的建设。改革开放后,随着旅游经济的发展兴旺,旅游市场化程度的提高,旅游协会工作也取得迅速发展壮大。有的边疆地区,因其所处社会政治和经济环境的特殊性,协会和各类民间社团组织发展相对较晚一些。从认识上看,行业协会是社会政治、经济发展的必然产物,是现阶段构建我国社会主义和谐社会的一项重要内容。旅游行业协会则是我国社会主义市场经济发展的产物,是实现旅游经济有序管理的重要组织形式和促进旅游业发展的重要力量。实践证明,我国旅游行业协会形势发展好的省市,党政领导和行政主管部门对协会的重要性,认识都很高,这是协会发展的前提和保证。在我国旅游协会发展史上,有一个值得注意的问题,一些社会经济并不很发达、旅游市场化程度也不很高的省份,如四川、甘肃、海南、云南等旅游协会工作却开展得有声有色。相反,有的社会经济较发达,旅游市场化程度也较高的地区,协会工作开展的却并不理想,有的组织都不健全,岂不令人反思?这说明经济与市场的因素,并不是协会工作开展的好与差的唯一因素,它与当地党政领导的重视和旅游行政部门的支撑及协会自身的努力有着紧密的联系。

    总结上述旅游协会工作开展的较好和突出的省市经验,其旅游行政主管部门,不仅在思想认识上重视协会的作用,而且工作上给予大力支撑,在组织建设、经费创收、发挥作用和促进改革等方面,积极帮助协会解决困难和问题,使协会从内心感受到主管部门的温暖和勉励。协会与行政主管部门工作形成相辅相成、携手并进的喜人局面。如上海、北京、河北、山东、安徽、河南等省市旅游行政主管部门的做法,值得大家学习、参考。一些协会工作开展的不理想的地区,从行政部门角度总结,大致有如下几种情况:一是对协会工作重要性缺乏认识、摆不上位,工作自然上不去;二是对协会重要性有认识、但无紧迫感,工作只能停留在低水平上运转;三是对协会重要性既有认识、也有紧迫感,但缺乏果断决策。如政会分离、部分行政职能和权力转移下放协会问题上,迟迟做不了决断,影响了改革进程。还有在如何规范当今偌大旅游市场秩序,提高旅游服务质量这一老大难问题上,一方面行政部门依靠仅有的市场执法人员四下出击、忙得疲惫不堪,问题仍防不胜防;另一方面,协会行业自律和约束功能却一旁闲置,得不到充分发挥,岂不值得反思?

    旅游协会工作开展的好与差,与协会自身状况和努力也息息相关。其领导人员的思想认识、精神状态、工作方法和创新能力等对协会工作与成效影响很大。总结一些协会领导与工作人员存在的问题,大致有:1、不愿深入学习和思考,总认为协会是聋子耳朵摆设,中看不中用,无所作为;2、有船到码头、车到站思想,将协会看作是休养所、避风港,不愿再继续拼搏、努力;3、自己看不起自己,自觉比别人矮一等,精神不振、气短、神差;4、缺乏奋斗目标和工作计划,当一天和尚撞一天钟;5、光埋怨行政领导不重视,没看到自己不作为,加之协会人员年龄老化、结构不合理、缺乏应有的工作条件和生存发展空间等。以上思想和问题严重影响、束缚了协会工作的开展。在存在上述思想的协会领导者面前,即使有再好的客观条件,也会被白白遗误和丧失。同时也直接影响行政主管部门的改革,既使行政部门将部分职能和权力转移下放给协会,协会也无法接收,行政也无法放心。与其相反,一些省份旅游协会面临的客观条件并不很好,由于协会干部自强自立、不甘落后,积极发挥主观能动性,将不利因素化为有利因素,主动争取行政主管部门的重视和支撑,开创了协会生动活泼的工作局面,这难道不值得大家好好反思吗?

    通过对上述问题的分析与反思,一方面有助于大家了解各省市旅游协会,发展差距形成的一些主客观原因;一方面也使大家认识到,要处理解决好上述问题,还需要一定的时间,还具有一定的工作难度,切不可疏忽大意。

    三、对策与展望

    如何面对上述存在的问题,我以为必须以清醒、乐观的态度和求真务实的精神,以改革为先导,采取积极措施,力求稳妥高效地克服解决面临的困难和问题,顺利实现5年内协会与行政脱钩的光荣使命。为此,建议如下:

    1、制定好脱钩的5年计划。

    这是贯彻国务院41号文件《关于加快旅游业发展的意见》有关决定的需要。国务院明确提出5年内旅游协会与旅游行政主管部门脱钩的重要意义,在于决心解决政会一体的发展体制,加快培育发展旅游协会组织体系,大力开辟旅游市场发展和管理的新模式,实施政府部门和行业协会组织两个轮子一起转,两股力量一起上,以适应旅游业发展新形势的需要。国务院这一决定,不仅符合中国旅游业发展的实际,也符合世界旅游发达国家的通行做法,因此制定好5年脱钩计划意义重大;其次,是全国旅游协会发展实际情况的要求。当前全国旅游协会发展虽取得一定成就,但层次不齐,千差万别,所面临的问题也较复杂,发展任务十分艰巨等。通过制定 5年脱钩的发展计划,在深入调研的基础上,能够清晰地掌握面上的发展情况,做到心中有数、胸有全局;第三,可针对不同情况制定相应的政策措施,有利于实施分类引导、错位发展;第四,有利于加强工作的方向性、计划性和目的性;第五,借此,可在全国范围掀起一个重视和促进旅游协会建设的热潮等。

    该计划可分为形势、任务、要求、措施、效果等几部分。总之,制定脱钩的5年计划,是一个加快我国旅游协会改革发展的积极举措,它有助于国家旅游部门加大对全国省市旅游协会工作的引导、引导力度。同时也有助于各级旅游部门增强对协会工作引导的自觉性和主动性,避免盲目性和被动性。

    2、做好脱钩的干部队伍准备。

    这是目前大家面临的一项急迫的工作,事关脱钩成功与否的一件大事。上述不少省市旅游协会干部队伍的现状葡京388棋牌游戏官网大家,此事必须要及早规划、部署。国家旅游局作为全国旅游行业最高领导机关,不仅要对中国旅游协会的人事及早谋划,而且要与地方有关部门密切配合,对全国各省市旅游协会干部队伍建设,也要提出任务、要求和引导性意见。针对全国省市旅游协会干部年龄普遍老化、常识结构不合理、有些缺乏事业心、责任感等问题要及早采取措施。要真正将那些热爱协会工作,有强烈事业心、责任感、年富力强的干部选派到协会工作。针对5年过渡期要逐步减少公务员,直至政会完全脱钩的要求,可选派一些符合条件的旅游事业单位和企业的干部及人才市场招聘的人员等从事协会工作。针对协会工作的特点,对老同志不能一概排斥,可吸取一些德高望重、经验丰富、有工作能力的老同志(包括退休的同志)到协会工作,有利于增强协会的凝聚力、协调力,有利于对年轻人传帮带。这些年各级旅游协会吸引了大量企业干部担任协会领导工作,他们中大多数人热爱协会工作,为协会熟悉企业情况、反映企业诉求、加强为企业服务等创造了有利条件,作出了积极贡献。但由于他们中有些人肩负着企业繁重的生产、经营任务和市场竞争的巨大压力,客观上对协会难以投入过多的精力,加之主观认识因素,有的甚至一年参加不了一次协会会议和活动,有的只愿意挂协会领导的名,但不尽任何义务等。上述非但对协会没有利,反而有损协会形象。对此必须要加强引导教育,对有的确实难以尽义务和不发挥作用的可予劝其辞职。同时,建议协会班子中适当增加一些旅游界其它相关行业和部门的人员参加,以扩大其代表性,有利于充分发挥协会的作用。

    针对我国行业协会都要隶属于政府某一主管部门的要求,说明各级旅游行政主管部门对旅游协会干部队伍建设负有不可推卸的义务和责任;同时也说明,将各级旅游协会干部队伍建设成一支思想过硬、政治坚定、业务娴熟、充满创新精神的队伍,真正成为各级旅游主管部门抓得住、放得下、信得过的队伍,以此保证协会与行政脱钩后,行政能继续对协会发展方向、业务范围、服务质量等进行管理引导,这并非一年半载之功,必须早日谋划。

    总之,旅游协会干部队伍建设,在按照党的有关民间组织干部建设要求同时,要充分考虑旅游行业协会干部队伍的现状和特点,加快培养、选拔进度,保质保量完成5年脱钩所需要的协会干部任务。

    3、加快脱钩的行政改革步伐。

    这既是中央国务院有关旅游改革精神的要求,也是旅游产业步入发展的快车道,向国民经济战略性产业发展的要求。现在形势发展推动旅游行政改革、上级主管部门督促旅游行政改革、旅游协会在呼唤行政改革。因此,旅游行政职能改革,已成为各级行政部门大势所趋、势在必行的一项重要任务,也是促成我国旅游协会加快发展的一个重要外在因素。总结国家旅游局和上海、河北、吉林、湖北等省市经验,将行政部分职能转移给协会、一方面减轻了行政过重的任务压力,将精力集中那些该抓和必须抓好的工作上,因此深受行政欢迎;另一方面也增加了协会工作抓手,调动了协会的积极性,增强了协会的生机、活力。囿于目前主客观方面的因素,此项改革进展还十分缓慢。究其原因:(1)有些省、地区旅游经济欠发达、旅游市场偏小、企业队伍较弱,行政职能改革缺乏紧迫感;(2)有些旅游发达和较发达的省份,客观有职能转移的必要性,但由于主观认识不到位,仍维持现状;(3)有些是囿于狭隘的利益因素诱导;(4)有些旅游协会暂不具备承接行政职能转移的条件;(5)也有省旅游协会与行政部门达成共识,暂不进行转移和承接工作,待适当时机再予进行等。针对上述情况,国家旅游局和中国旅游协会要区别对待,分类引导。除少数具有特殊情况外,对大多数符合职能改革条件的省市都应加强引导、督促,加快其改革步伐;对做的好的省市要予以鼓励、总结、推广,做的差的省份也要帮助其总结原因、教训,督促其早日改革;对暂不具备承接行政部门职能转移的协会,应督促行政和协会共同创造条件,顺利实现转移。

    4、处理好脱钩的两者关系。

    认识处理好旅游协会与行政主管部门所处的现状与关系,对脱钩中的旅游协会发展及与行政顺利实现脱钩十分重要。由于历史的因素,伴随改革开放起步发展的我国旅游业,和其它传统产业相比,起步发展甚晚。其后对旅游行政主管部门和旅游协会的功能作用,又经历了一个长期探讨、摸索的过程。其间,由于多种原因,旅游协会功能作用的发挥和组织建设远落后于行政主管部门;其次,由于前者原因,全国省市旅游协会基础设施条件建设,也总体落后于行政主管部门;第三,两者行使的职能、所处的位置和工作方式有明显的区别(一个是政府部门,从事行政执法等机构;另一个是社会团体,从事服务、自律等组织);第四,当今社会和旅游行业内对协会的公信力和认可度仍缺乏等问题。由于上述诸多原因,决定了行政部门与协会相比在社会影响作用中,始终处于强势地位、扮演主要角色和掌握主动权,旅游协会则处于弱势被动地位、扮演次要角色。

    因此,行政部门在这场脱钩改革中应积极主动唱好主角,承担矛盾的主要方面的义务和责任,可在以下诸多方面积极发挥作用:一是切实提高对这场脱钩改革意义的认识,从思想上作好参与和引导改革的充分准备;二是积极推动行政职能改革,将那些不该管、可管可不管的工作尽可能下放给协会;三是在人力、物力、财力上尽可能给协会多提供一些方便与支撑;四是行政和协会可联合开展一些活动,携手解决一些老大难问题,如旅游市场秩序的规范、管理,旅游服务质量的提高,各级各类旅游协会的组织建设等。在特殊时期,根据工作需要,可采取联席会议、联合下文和联合行动的方式开展工作,即可发挥协会作用,又可帮助协会提高社会影响和形象;五是在日常工作中注意维护、树立协会的形象,发挥协会的影响作用等。

    作为各级协会组织,在这场脱钩改革中,不能袖手旁观、消极等待。要以高度的认识、积极的姿态、满腔的热情,参与这场脱钩改革;其次,要密切配合行政,当好行政的参谋助手,多替行政出主意、想办法,多做沟通和协调工作;第三,要立足自力更生、发奋图强,在积极争取行政部门关心支撑的同时,也要注意替行政分忧解难;第四,要尽快提高自身素质和业务能力,以适应脱钩后的工作环境和任务要求等。总之,协会在这场脱钩改革中要充分发挥主观能动性、创造性,为争取这场改革圆满成功,发挥自己的最大潜力。

    当前,无论是旅游行政部门还是旅游协会,都应认清这样一个形势:在旅游业发展日新月异、新业态层出不穷、产业链不断延长、企业雨后春笋般崛起和旅游市场迅速扩大的今天,协会的功能和作用已经到了呼之欲出的时代,一个各级各类旅游协会大发展的春天即将到来,这是不以任何人的意志为转移的事实!处于这样的大形势、大背景下,大家要尽可能为脱钩改革创造一个良好的环境和氛围,为改革成功提供充分的条件和可靠的保证。大家真切的期盼5年脱钩改革,不是一个消极等待的5年、无所作为的5年或小打小闹的5年,而是积极响应、创造条件、大有作为的5年。5年后的今天,在中国旅游发展史上,能真正涌现一支与各级旅游行政部门协同作战的强有力的协会队伍,作为推动中国旅游业发展的重要力量,为实现中国旅游战略性支柱产业的目标,作出它积极的贡献!

     

    备注:此文在酝酿、写作过程中,承蒙各省市自治区旅游局、旅游协会给予大力支撑,提供了许多宝贵数据和资料;国家旅游局、中国旅游协会有关领导给予勉励鞭策,在此一并表示衷心感谢!此文于今年5月完成第一稿,主要是向上级旅游部门反映情况和提建议对策,现稿已作适当文字修改。此文引用的数据和资料均截止今年5月。文中如有不妥和错误之处,敬请读者批评指正,编辑不胜感激!

                                                  2010928

     

  • 文章编辑:高蔚青
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